אזרחים הנזקקים לשירותיה המקצועיים של הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, מקיימים לרוב משא ומתן עם הוועדה המקומית ולעתים גם עם הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה, שהן (הוועדות) – גופים מנהליים, ויזמים מנהלים מו“מ עמהן ומכוונים את השקעותיהם בהתחשב במידע שמתקבל מאת הוועדות.

יש גם מצב בו המידע מתקבל בכתב, בין בצורת מסמך חתום ובין בצורת מסמך אינטרנטי.

גם כאשר אין מסמך חתום או חוזה, עליו חתומה הרשות המקומית או הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, יש ממש בהבטחות של גופים אלה.

ראה בעניין זה את הפרק “תביעה בגין הבטחת שווא של הועדה המקומית לתכנון ולבנייה” מאת א‘ בן עזרא בהוצאת “שי” 2006, עמ‘ 180 וע“א 1540/97 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון נ‘ אברהם רובינשטיין ושות‘ חב‘ קבלנית בע“מ – המופיע שם בהמשך.

החובות החלים על רשות מנהלית רבים יותר מאלו החלים על גורם פרטי. יש הבדל בין הבטחה בעלמא של מאן דהוא לבין הבטחה מנהלית, שמהותה מתוארת בת“א 1376/98 אפרופים שיכון וייזום בע“מ נ‘ מדינת ישראל, פדאור 07 (25) 457, פסק דינו של השופט מ‘ דרורי מבית המשפט המחוזי בירושלים, ולהלן ציטוט:

“הבטחה מנהלית

34. בטרם ניגש להכרעת השאלות האמורות, ולשם נוחות הניתוח להלן, עלינו להסיר מן הדרך מכשול אפשרי אחד, והוא: טענת ההבטחה המנהלית. לכאורה, אם מדובר אך בהבטחה מנהלית (ולא בחוזה), הרי שגם אם ניתנה הבטחה כזו על ידי השר, מכל מקום, המדינה רשאית הייתה להשתחרר ממנה, וזאת בהתקיים תנאים מסוימים, כפי שנקבע בהלכה הפסוקה. לכן, לכאורה, נדרש להכריע, קודם לדיון המפורט, בשאלה ראשונית או מקדמית, דהיינו: האם בחוזה או בהבטחה מנהלית עסקינן.

למרות זאת, סבור אני כי אין צורך לדון באבחנה האמורה שבין חוזה לבין הבטחה מנהלית, וזאת לאור עמדת הפסיקה (ע“א 2553/01 ארגון מגדלי ירקות נ‘ מדינת ישראל, פ“ד נט(5) 481, בעמ‘ 490-489, מפי השופט – כתוארו אז – אליעזר ריבלין):

“ניתנת האמת להיאמר, כי ההבחנה בין זה (החוזה) לבין זו (ההבטחה המנהלית) אינה משמעותית כבעבר. הטעם העיקרי לכך הוא, שהפסיקה הכירה בתוקפה של ההבטחה המנהלית, ובד–בבד התנתה הכרה זאת בתנאים הדומים בעיקרם לאלה שעומדים ביסוד תוקפו של החוזה. כך, קבעה הפסיקה כי על–מנת שתהא הבטחה מנהלית מחייבת, נדרש כי המבטיח התכוון ליתן לה תוקף משפטי מחייב, וכי היא מפורשת די הצורך (ראו בג“צ 321/75 סאי–טקס קורפוריישן בע“מ נ‘ שר המסחר והתעשייה, פ“ד ל(1) 673; והשוו לדרישות גמירות–הדעת והמסוימות שבחוק החוזים (חלק כללי), תשל“ג-1973; וכן ראו א‘ שטיין, ‘הבטחה מנהלית‘ משפטים יד 255 (תשמ“ה)). ומן העבר השני, קבעה הפסיקה כי התחייבות חד–צדדית יכול שתיחשב, במשפטנו, כחוזה (ע“א 3601/96 בראשי נ‘ עזבון המנוח זלמן בראשי ז“ל, פ“ד נב(2) 582, 595; פ‘ לרנר, ההתחייבות החד–צדדית (תשס“א) 87, 135). כך נצטמצם לו הפער שבין החוזה לבין ההבטחה המנהלית – הן מבחינת המהות והן מבחינת הנפקויות – וגם בענייננו אינני סבור כי לסיווג זה משמעות מכרעת.”

לכן, די יהיה בכך שיתקיימו תנאי כריתת חוזה, כדי לקבוע כי ההתקשרות בין הצדדים מחייבת מבחינה משפטית, בין אם המדובר בהבטחה מנהלית ובין אם בחוזה עסקינן.”

לפיכך, גם הבטחה שאינה מלווה בכריתת חוזה אלא “רק” התקיימו התנאים לכריתת החוזה – יש לראותה כמחייבת מבחינה משפטית.

אמנם, צריך לבחון את הנסיבות:

מצד אחד – האם הייתה פנייה ו/או הצעה? היש עקבות להצעה זו במחשבי המשרד או במקום אחר שניתן להציגו? האם ננקטו פעולות המראות על כוונת ההבטחה?

מצד שני – מדוע בכל זאת, בסופו של יום לא נחתם חוזה? שמא מדובר ברעיון שטרם התגבש?

כדי להגיע למסקנה, יש להעביר את נסיבותיו של כל מקרה במבחן גמירות הדעת, והשופט גורן ביאר זאת בהמשך באותו פסק דין אפרופים:

“מבחן גמירת הדעת

39. כאמור, בענייננו לא נחתם חוזה פורמאלי. אולם, דיני החוזים אינם מגבילים את חלותם לחוזים פורמאליים חתומים בלבד, והם חלים גם ביחס למסמכים העולים כדי זיכרון דברים בלבד, וגם ביחס ל“חתימות” הנוצרות בדרך של התנהגות. בהקשר זה פסק השופט – כתוארו אז – אליהו מצא, במילים אשר נראות כאילו נכתבו לענייננו ממש (ע“א 692/86 יעקב בוטקובסקי ושות‘ – חברה לייבוא ושיווק בע“מ נ‘ אליהו גת, פ“ד מד(1)5בעמ‘ 64-65; לדבריו הסכימו השופט – כתוארו אז – אהרן ברק, והשופט – כתוארו אז – תיאודור אור; להלן – “פרשת בוטקובסקי“; ההדגשות הוספו):

“מקום שצדדים עורכים הסכם, שבו – או לצדו – מתנים הם ביניהם, כי עוד יחתמו על חוזה, ובסופו של דבר אין החוזה המצופה נחתם, צפה ועולה השאלה, מה כוחו של ההסכם המוקדם לחייב את המתקשרים בו כחוזה לכל דבר. התשובה לשאלה זו נגזרת מתכונותיו ומנסיבות כריתתו של ההסכם המוקדם, מחד גיסא, ומן המשמעות אותה יש לייחס לאי–חתימתו של החוזה, מאידך גיסא. את מהות הבעיה ואת דרכי פתרונה היטיב להציג השופט (לימים מ“מ הנשיא) ח‘ כהן, בע“א 694/69 מגידו נ‘ “דיור חן” חברה קבלנית לבנין בע“מ, פ“ד כד (2)6, בעמ‘ 9:

‘וכשנעשה הסכם מוקדם ובו תניה שייעשה עוד חוזה פורמאלי, השאלה העומדת לפני בית המשפט היא אם כבר הגיעו הצדדים לידי גמירת דעתם ורצונם והסכימו על עריכת החוזה רק כדי לשים חותם פורמאלי על עיסקתם המוגמרת בלאו הכי, או שמא לא גמרו ביניהם עוד שום עיסקה אלא הסכימו שיגמרוה, אם יגמרוה, לכשיחתמו על חוזה פורמאלי, אם יחתמו. ומאחר וביסודה שאלה היא בדבר כוונתם של הצדדים, יש להסיק כוונתם לא רק מלשון ההסכם המוקדם שביניהם, אלא גם מהתנהגותם תוך כדי המעשה ולאחר המעשה.’

מבחן תכונותיו של ההסכם המוקדם מעמידנו, בראש ובראשונה, על מידת ה‘מסוימות‘ שבו. השאלה, בהקשר זה, הינה: האם ההסכם, כמות שהוא, מכיל את כל התנאים ההכרחיים להתקשרות מן הסוג הנדון בו? אך מתן תשובה חיובית לשאלה זו עשוי, בדרך כלל, להעיד גם על גמירת דעתם של הצדדים להתקשר התקשרות מחייבת. לגיבושה של מסקנה סופית, בדבר קיומה של גמירת–דעת, הננו נזקקים גם לבחינת נסיבות כריתתו של ההסכם המוקדם, ובירור הזיקה אשר בינו ולבין החוזה המיועד. השאלה בהקשר זה הינה: האם ניתן לומר, כי חרף הסכמתם לחתום על חוזה, נמנו הצדדים וגמרו להתקשר זה עם זה התקשרות חוזית מחייבת, על יסודה של אותה הסכמה שכבר קיבלה את ביטויה בהסכם המוקדם“.

בהמשך, מסביר השופט מצא כי המבחן הוא אובייקטיבי, אותו ניתן לפסוק ולהסיק לפי המאפיינים החיצוניים, גם לגבי מאפייני ההתנהגות היוצרת חוזה (שם, בעמ‘ 67, מול האותיות ב–ז):

 “קיומה של גמירת–דעת נבחן על–פי אמת–מידה אובייקטיווית (ראה: ע“א 440/75 זנדבנק נ‘ דנציגר, פ“ד ל(2) 260, בעמ‘ 268 -267). את כוונתו של צד לחוזה, להתקשר התקשרות חוזית מחייבת עם זולתו, אין בוחנים על–פי הלוך–נפשו הסמוי, אלא על–פי ביטוייו החיצוניים הגלויים. ברי, שתהליך התגבשותה של גמירת–דעת הינו, ביסודו, תהליך פנימי–סובייקטיווי. ומאידך ברור, שלהחלטה להתקשר בחוזה, אשר נותרה ספונה במוחו של המחליט (יהא זה המציע או הניצע), אין כל משמעות משפטית. כוונה שנתגבשה עשויה להקים חבות משפטית רק מעת שהובעה. קיומה ומהותה נמדדים, באבן הבוחן של האדם הסביר, על רקע הדברים שנאמרו, או נכתבו, והנסיבות שבגדרן הוצגה העמדה. מקום שהביטויים החיצוניים מעידים על קיומה של גמירת–דעת, בעוד שבלב הצד שאת גמירת–דעתו בוחנים לא נתגבשה החלטה להתקשר התקשרות מחייבת, גוברים הביטויים החיצוניים על התהליך הסמוי. יפה לענייננו הסברה של פרופ‘ ג‘ שלו, בחיבורה ‘כריתת חוזה‘ פירוש לחוקי החוזים (המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע“ש הרי סאקר, ג‘ טדסקי עורך, תשל“ח) 10. להלן מובאה קצרה מדבריה, המתייחסים למשמעות הדרישה, הכלולה בסעיף 2. לחוק החוזים (חלק כללי), שתהא ההצעה ‘מעידה על גמירת דעתו של המציע‘ וגו‘. דברים אלה משקפים היטב את עמדת הדין בסוגיה זו:

‘הדרישה להתנהגות או דברים המעידים על גמירת–הדעת אינה נובעת רק מצורכי הוכחה. נכון שבמקרים רבים קשה, אם לא בלתי אפשרי, להוכיח גמירת–דעת, ונדרש על כן להיאחז בסממנים חיצוניים המעידים על קיומו או העדרו של יסוד סובייקטיבי–פסיכולוגי זה. אולם הדרישה לסממנים חיצוניים המעידים על גמירת–הדעת היא דרישה מהותית המגנה כאן על אינטרס ההסתמכות: גם כאשר נעדרת כליל גמירת–דעתו של המציע, אולם פנייתו מעידה על גמירת–דעתו, ניתן לחייבו על–פי הצעתו, באשר תנאי גמירת–הדעת מתקיים כאשר הפנייה מעידה על גמירת–דעת, ולאו דווקא כאשר קיימת גמירת–דעת בפועל. הצד האובייקטיבי–חיצוני של התנאי גובר כאן על הצד הסובייקטיבי–פנימי שלו. כך יכול אדם למצוא עצמו קשור בחוזה חרף העדר כוונה מצדו, אם ניתן היה להסיק באורח סביר מדבריו או מהתנהגותו גמירת–דעת להתקשר עם הניצע בחוזה“.

ההבטחה המנהלית היא בת תוקף חוזי גם על פי ההלכה היהודית. גם זאת נלמד מפסק דין אפרופים:

“ז. כפי שנראה להלן, יש חשיבות חינוכית ולאומית, באימוץ דוקטרינות מן המשפט העברי המנהלי, למשפט ארצנו.

112. נקדים תוצאה לעיון, ונאמר בפתח פרק זה כי גם המשפט העברי תומך במסקנה אליה הגענו עד הנה.

“מלכותא לא הדרא ביה“

113. בתלמוד הבבלי (מסכת בבא בתרא, דף ג, עמ‘ ב; ובמקבילה במסכת ערכין, דף ו, עמ‘ א ) מצאנו את הדברים הבאים:

“מלכותא לא הדרא ביה”

[המלכות אינה חוזרת בה מהבטחתה].

התלמוד מוסיף בשם האמורא שמואל, בן הדור הראשון לאמוראי בבל:

“אי אמר מלכותא: עקרנא טורא, עקר טורי ולא הדרי ביה” [אם אומרת המלכות: “אני עוקרת הרים” – תעקור את ההרים, והמלכות לא תחזור בה מדבריה].

ורש“י, במסכת ערכין,שם, ד“ה דלא הדרא ביה מסביר:

“הואיל ותחילתו לטובה נתכוון, שוב אינו חוזר“.

114. עקרון זה הוא היסוד לפעילות תקינה של השלטון. במציאות חיינו אין עוד מלכות ממש, כזו עליה מדבר האמורא הבבלי שמואל, אך יש שיטות הנהגה מדינית. במסודרות שבשיטות אלה, השר הוא השליח או הנציג המוסמך של המדינה, המלכות. לכן, שר, כאשר הוא מבצע את תפקידו השלטוני ועושה פעולה הנובעת מתפקידו זה, בעודו מוקף בסמלי השלטון, הוא, בעיני האזרח המתקשר עמו בחוזה, מלכות. האזרח בוטח במלכות זו, כי “מילה שלה היא מילה“, ובלשון הגמרא “מלכותא לא הדרא ביה“, דהיינו: המלכות אינה חוזרת בה מדבריה, וכהסברו של רש“י, בגלל שמניעיה וכוונותיה של המלכות היו, מתחילתם, למען מטרה חיובית.

מנקודת מבטו של האזרח נראים הדברים באופן הבא: הוא מאמין לשר – ובפרט לשר כאריאל שרון, אשר נודע במנהיגותו הסוחפת, כפי שגם עלה מהעדויות בתיק זה כנזכר לעיל – כי התחייבותו היא התחייבות המדינה, וכי פעולה לפי הוראותיו היא התקשרות מחייבת עם השלטון. יש גם טעם טוב לביסוס אמונה זו, שכן ברגיל אדם אינו מתמקח עם השר עצמו על תנאי ההתקשרות. אם אומר לו השר “פעל!”, הוא פועל.

[בלשון חידוד ומליצה ניתן לומר כי דבריו של האמורא שמואל כאילו נכתבו למקרה שבפניי. השר שרון כונה לא פעם – אם כי בהקשרים אחרים – “מלך ישראל“. כמו כן, נאמר לא אחת על אריאל שרון כי הוא כמו בולדוזר, אשר מסוגל לעקור ולהזיז הרים. עיננו הרואות כי הדוגמא אותה בחר האמורא הבבלי שמואל, אשר חי במאה השלישית לספירה – לפני ח“י מאות שנים – משקפת את אשר אירע בדורנו ובארצנו]

115. גישה זו של כיבוד החלטת ה“מלכות“, אשר אינה חוזרת בה מדבריה, נתמכת במקורות נוספים של המשפט העברי, אשר התייחסו להנהגה המקומית של הקהילה היהודית, לאורך ההיסטוריה היהודית בגלויות השונות”.

יצוין כי במשא ומתן המתנהל בין האזרח לבין הרשות הציבורית, אין מצב של שוויון. המידע מצוי בידי הרשות הציבורית, והאזרח נזקק למידע זה לצורך כלכול צעדיו וניתוב השקעותיו. האזרח תלוי ברצונו הטוב של נציגי הממסד ובדרך כלל מסתגל לדרישותיהם, להנחיותיהם, למגבלות שהם מערימים, לתנאים שהממסד יוצר בבואו לתת שירות לאזרח, בין אם כל אלה הם בהתאמה לחוק ובין אם חלק אף חורג מסמכויות הממסד ונקבע נגד מבקש השירות בשרירות לב ומתוך שיקולים זרים.

לאזרח אין מקור חליפי לקבל שירות זה הניתן על ידי הממסד, וייחוד זה אך מגביר את תלותו של האזרח בממסד.

לאור מצב דברים זה, שתואר לעיל בתמצית ובאופן חלקי לעומת מה שמתרחש במציאות, לא יהא זה צודק לשחרר את הממסד מהבטחות מנהליות.